审理准备：避开雷区，央企境外投资有规可循

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2016年底召开的全国商务会议统计，2016年全年,中国境内投资者全球累计投资金额可达1.12万亿元人民币。其中，中央企业作为境外投资的主体，在境外投资过程中发挥着不可替代的作用。然而，中央企业在境外投资过程中因受困于投资决策和管理制度的不完善、调研论证不充分、风险应对不到位及项目报批程序不合规等原因陷入境外投资困境。鉴于目前监管机构对一些投机性的境外投资监管趋严，但鼓励并放宽“一带一路”建设项目的投资，道可特律师事务所金融与资本市场团队就中央企业境外投资的风险成因提出相关规避风险的建议和对策，以期增强中央企业风险管控能力，完善风险防范机制。

一、中央企业境外投资风险成因

(一)调研论证不充分

一些中央企业在投资项目前期对东道国相关基础设施、法律、政治、民情、环保、社区关系等情况不了解不重视导致投资失败，造成国有资产损失。例如，2009年7月,某公司计划收购美国优金矿业公司51%的股份,被美国外资投资委员会(CFIUS)否决,理由是优金公司在内华达州的四项资产靠近法伦海军航空站,涉及敏感、机密军事资产。但实际上附近还有加拿大巴里克、澳大利亚力拓等公司,其部分作业地点离军事基地更近。由于企业在投前对东道国的准入审查制度论证不充分，从而导致投资项目不成立，需要支付反向违约金，导致国有资产流失。

此外，2013年10月，泰国与中国签署关于中泰合作泰国高速铁路系统项目建设备忘录，泰国以农产品抵偿部分项目费用。然而，签署备忘录的英拉政府遭遇政变，泰国宪法法院判决已获国会通过的中泰合作高铁项目违宪，使项目陷入僵局，中方的前期投入付诸东流。东道国相关法律法规缺位或规定模糊,导致其执法机关随意性大，权威性不足，受政治斗争和政策变动的影响较大，这些都直接影响企业境外投资的成败，在投前调研论证中是至关重要的。中国中化集团公司2007年至2011年投资的4个境外项目，因对形势判断失误等，累计损失和亏损36.21亿元;中国五矿集团公司2007年至2012年，在可行性论证不充分的情况下，收购3个境外项目，涉及金额93.04亿元，2015年底计提减值准备41.71亿元等等案例都在时刻提醒中央企业调研论证对企业境外投资成败的重要性。

(二)报批程序不合规

主管境外投资审批批备案的主要是发改委、商务部和外汇管理局和人民银行四个部门，投资项目被四部门审批备案通过后，国有资产才是通过合法合规的途径出境进行投资。但是，目前一些中央企业在进行境外投资的过程中，存在项目未批先建等程序不合规的情况。

例如，审计署对2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况显示，其审理的10户央企，抽查的93项境外业务中，有62项不同程度存在未按程序报批等问题，其中的10起重大违纪违法问题线索，造成国有权益损失142.7亿元，审计署对华能集团审查的过程中也发现华能集团存在项目未批先建的情况。

(三)风险管控机制不完善

风险管控和风险评估的能力对企业境外投资的重要性不言而喻，风险评估能力，风险应急处理能力及风险规避的能力都直接关系到国有资产的保值增值。一些企业在境外投资过程中风险防范能力低，遇到问题不能及时发现，及时作出补救导致国有资产在境外投资中遭受损失。根据2010年10月25日《中国铁建股份有限公司沙特麦加轻轨项目情况公告》，该项目合同预计总收入为120.7亿元，2009年12月31日合同预计总成本为123.54亿元，超出了原计划成本，2010年6月30日合同预计总成本又变更为125.44亿元，2010年9月30日合同预计总成本再次变更为160.69亿元，合同损失39.99亿元，加上财务费用1.54亿元，该项目总亏损预计为41.53亿元，项目预算偏离度高达33%。如果预算执行过程中监控严密，及时分析，跟踪项目执行情况，掌握预算执行动态，也能够及时发现问题并止损。然而根据中铁建公告，截止2010年9月30日，累计完工部分亏损为33.29亿，未完工部分合同预计损失8.24亿元，该项目的预算监控是十分不利的。

二、中央企业境外投资的监督管理

我国监管部门高度重视中央企业在境外投资所遇的困境，通过立法手段指导与监督中央企业的境外投资活动，进一步防范跨境国有资本流失风险、切实维护中央企业投资收益稳定。2017年1月7日，国务院国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)更新了《中央企业境外投资监督管理办法》(国有资产监督管理委员会令第35号)(以下简称“新办法”)，废止了自2012年5月1日生效的《中央企业境外投资监督管暂行理办法》(国有资产监督管理委员会令第28号)。

主要围绕“管投向、管程序、管风险、管回报”四个方面对中央企业境外投资实施全程监控，明确了中央企业境外投资的负面清单，为中央企业投资划红线，以期帮助中央企业规避投资风险，增强企业风险防范的能力。新办法主要从以下几个方面对中央企业境外投资进行监督管理：

1.管投向

(1)新办法提出，国资委对中央企业的投资项目实行分类监管。国资委发布中央企业投资项目负面清单，设定禁止类和特别监管类投资项目。列入“禁止类”的投资项目一律不得投资，列入“特别监管类”的需报国资委审核把关。负面清单之外的项目，由中央企业按照自身发展战略和规划自主决策、自担责任。本项规定能够有效帮助中央企业把关投资项目，降低选择投资项目的风险，寻求更适合投资的行业项目。

(2)新办法要求中央企业编制包含投资主要方向与目的、投资规模及资产负债率水平、投资结构分析、资金来源、重大投资项目等内容的年度投资计划，上报国资委备案管理。对于个别进入国资委债务风险管控“特别监管企业”名单的央企，其年度投资计划需经国资委审批后才能实施。充分的计划准备和全面的尽职调查工作能使中央企业在充分调研论证的基础上投入国有资本，降低事前投资失败的风险。

(3)新办法更加强调中央企业应当聚焦主业，原则上，中央企业不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需开展非主业投资的，应当报送国资委审核把关，并通过与具有相关主业优势的中央企业合作的方式开展。在自己擅长的经营范围做擅长的工作，能更加有效的保证投资的收益率，有效提高国有资产的利用效率。

2.管程序

新办法对企业投资程序规范进一步提出了要求：

(1)通过制度来规范程序。企业要从决策程序、管理流程、风险管控、责任追究等10个方面制定具体的投资管理制度，明确程序。(2)完善信息系统加强过程管控。央企所有投资项目都要登记在册，实现对投资活动的动态监测和管理。(3)强化责任追究。未履行或未正确履行投资管理职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，追究中央企业经营管理人员的责任。

3.管风险

新办法将中央企业的投资监管划分为事前、事中、事后三个阶段。

(1)事前：管理要求中央企业制定完善投资管理制度，编制投资计划报国资委备案;(2)事中：管理强调国资委对项目实施过程进行检查，要求中央企业做好项目实施过程中的跟踪分析与再决策;(3)事后：管理规定国资委和中央企业都要进行投资项目后评价，做好重大投资项目的专项审计工作。(4)对境外特别重大投资项目，新办法要求在项目决策前委托有资质的独立第三方咨询机构开展专项风险评估，并要求充分利用出口信用保险和商业保险机制，减少风险发生时所带来的损失。(5)中央企业境外投资项目应当积极引入国有资本投资、运营公司以及民间投资机构、当地投资者、国际投资机构入股，降低境外投资风险。

4.管回报

新办法明确了对投资项目的收益底线要求;提出在投资计划中落实资本来源，保证投资能力;制定及时止损退出机制，提高投资收益。

三、企业自身加强对风险管控的能力的具体措施

除了国家出台的管理办法，企业自身也应不断加强和完善境外投资项目风险管控制度，依据境外项目执行的不同阶段或者按照风险类型来制定。针对中央企业境外投资的特点，建议中央企业从以下几个方面继续加强对风险的控制和规避。

(一)提升员工风险意识和理念

通过针对不同岗位员工风险管理理念、制度、流程等知识的培训，不断强化和提升企业员工特别是管理人员的风险管理意识和能力。通过风险案例、风险管理操作等实务培训，逐步使风险管控成为企业全员的责任，贯穿于企业经营管理的全过程，并且将风险管理意识转化为员工的自觉行动。使得全员能够深刻意识到境外投资风险的巨大危害，深刻认识有效的风险控制对企业发展的重要价值。

(二)加强和完善风险组织体系建设

风险组织体系是这个管控体系的重要组成部分，结合境外投资项目风险的特点，风险管理组织体系应该包括公司风险决策委员会、风险管理部和项目部风险管控组三个层级。

风险决策委员会是企业风险管理的最高决策层，负责审定风险报告、确定风险管理部职责及人力资源配置、境外投资重大项目的风险评估及风险事件决策等事项。风险管理部是企业的风险管理职能部门，是风险管控政策执行和相关资源协调机构，为海外投资项目提供风险管控支持服务。风险管理部应围绕企业业务和海外风险特点，制定风险管理制度并建立企业的风险专家库。项目风险管控组是企业海外项目风险管控的执行层，根据公司风险管控制度要求，负责项目现场风险的识别和预警，并根据具体风险情况执行管理层下达的风险管控指令。

(三)建立健全风险管控制度体系

成熟、系统、规范的风险管控制度是管理好境外投资风险的重要保障，一套完备的风险管控制度体系包括但不限于：《境外投资项目可行性研究执行规范》、《境外投资项目环境风险管控制度》、《境外投资项目安全风险管理制度》、《境外投资项目合同风险管理制度》、《境外投资项目风险识别和评估管理办法》、《境外投资项目风险监督检查办法》、《境外投资项目风险跟踪评价管理制度》等。具体的内容可以结合企业的实际情况自行制定，也可以委托专业的咨询机构协助企业制定。

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