2019年司法考试《行政法》知识考点4

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一、行政组织概述

（一）行政组织

行政组织是以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构成单位的组织。以行政职位为基本构成单位，可以组成不同规模、不同功能和不同形式的各种行政组织。行政组织的主要形态是国家行政机关，除此之外，还包括授权组织、受委托的组织、行政机构。

行政组织法是关于行政组织的职能和权限、设置权和编制权、公务员录用权和管理权的法律制度，可以分为行政组织（行政机关和非政府公共组织）和公务员两大部分。行政机关组织法的主要内容有：行政机关的性质和组成，行政机关的职责权限，行政机关的设置和编制管理，行政机关的决策制度和工作规则，行政机关之间的相互关系和监督机制。

编制管理是行政机关设置行政机构的经常性管理活动。编制主要是指行政机构的人员定额和职位结构。我国的编制管理机关是国务院和地方县级以上人民政府的编制委员会。

（二）行政主体

行政主体是指依法享有独立的行政职权，对外以自己的名义行使行政职权，并独立承担相应的法律责任的组织。

行政主体是职权主体、名义主体和责任主体的集合：

第1，职权主体。行政主体区别于其他权力主体，如人民法院享有的是司法权，并非行政职权。此外，受委托的主体虽构成行使行政职权的行为主体，却并不享有独立的行政职权，因而不构成行政主体；

第二，名义主体。行政主体采取“显名主义”的判断标准，即以行政决定文书上署名的主体为行政主体。需要注意的是，对于经上级批准情形下的行政主体判断，存在行政诉讼、行政复议和行政许可的复杂情形，行政诉讼中以署名的主体为行政主体，行政复议中以批准的主体为行政主体，行政许可中批准主体与下级机关作为共同的行政主体；

第三，责任主体。行政主体构成行政复议的被申请人，行政诉讼的被告，国家赔偿中行政赔偿的赔偿义务机关。

此外，授权主体是否在具体案件中构成行政主体，需要区分两种越权的情形：

1.超越授权的幅度。如派出所被授权对治安处罚案件中作出500元以下的罚款，当其作出2000元罚款时，派出所构成该案中的行政主体；

2.超越授权的种类。如派出所作出行政拘留的处罚，行政主体是设立该派出所的公安局。

例1：交通管理局委托高速收费站代为收取高速费，高速收费站不构成行政主体。

例2：小周申请宅基地用地，乡政府审核后上报县政府审批，县政府不予批准，小周不服，欲申请行政复议，作为批准机关的县政府为复议被申请人。

例3：小王向区政府申请行政许可，区政府上报市政府审批，市政府不予批准，小王不服，欲提起行政诉讼，应当以区政府和市政府为共同被告。

（三）行政机关

行政机关是由国家依法设立、行使国家行政职权，掌管国家行政事务的国家机构。按照不同的标准，可以将行政机关划分为不同种类：

1.中央行政机关和地方行政机关。前者包括国务院及其工作部门，后者包括地方各级人民政府及其工作部门、派出机关。

2.一般行政机关和专门行政机关。一般行政机关具有概括性的行政职权，如国务院和地方各级人民政府，专门行政机关具有某类行政职权，主要表现为政府的工作部门，如环保部，教育局等。

3.正式行政机关和派出机关。正式行政机关是由人民代表大会设立并独立行使职权的行政机关，一般行政机关和专门行政机关均属于正式行政机关。派出机关是一级人民政府基于地域管理的需要而设立的行政机关，包括行政公署、区公所和街道办事处。

行政机关是最主要的行政主体，但也并非绝对。

首先，并非所有的行政机关都构成行政主体，如国务院参事室作为国务院直属机构属于行政机关的序列，但却并不具有对外的行政管理职权；

其次，具有行政主体资格的行政机关并非在任何情况下都以行政主体的身份出现，如行政机关购买办公用品时表现为民事主体的身份，又如公安局在向规划局提出规划许可申请时表现为行政相对人的身份；

最后，除了行政机关以外，授权组织也是行政主体的一种表现形式。

（四）行政机构

行政机构与行政机关相对应，附属于某个行政机关，除非获得法律、法规、规章的授权，否则不能对外以自身名义行使职权，也不能独立承担法律责任，因而不具有行政主体资格。行政机构主要包括以下三种类型：

1.内设机构

行政机关根据自身工作需要进行自身组织建设，设立若干内设机构，如财政部的条法司、税政司，国土资源厅的行政审批处、政策法规处等。除非得到法律、法规、规章的授权，否则不具有行政主体资格。

2.派出机构

政府的职能部门在一定行政区域设立的，代表其行使行政职权的行政机构。实践中具有代表性的是县级公安机关设立的派出所，县级工商机关设立的工商所，县级税务机关设立的税务所。需要注意的是，这三类派出机构作为授权主体，在一定权限范围内具有行政主体资格，具体来说：派出所有权在治安处罚案件中处以警告和500元以下罚款，工商所有权对个体工商户的违法行为和集中贸易中的违法行为作出处罚（不包括吊销营业执照），税务所有权作出2000元以下的罚款。

3.新增机构（临时机构）

行政机关为行政管理需要临时组建的执法机构，如拆迁办、改制办、招商办、筹建处等。

（五）实施行政职能的非政府组织

非政府组织原本不具有行政职权，但在特定情况下可能获得行政职权，或者成为事实上行使行政职权的主体，亦即法律、法规、规章授权的组织和受委托的组织。

1.法律、法规、规章授权的组织

根据法律、法规、规章的规定，有权以自身名义行使行政职权，并独立承担相应法律责任的具有管理公共事务只能的组织。需要把握以下几点要点：

第1，授权的依据只能是法律、法规和规章，其他规范性文件的所谓“授权”均视为委托。并且，对于行政处罚、行政许可、行政强制措施，只能是法律、法规授权；行政强制执行只能是法律授权。

第二，当授权的法律、法规和规章失效，原得到授权组织不再享有该授予的行政职权。

第三，授权的对象包括事业单位、企业组织、人民团体、社会团体、基层群众性自治组织等。

例1：国务院直属事业单位中的证监会、银监会、保监会等，分别对证券业、银行业和保险业行使行政监管职权。

例2：《学位条例》授权高等院校行使学位授予的行政管理职权。

例3：烟草公司、铁路运输公司、自来水公司等企业组织被授权行使某些行政管理职权。

例4：工会、共青团、妇联等人民团体通过法律、法规、规章的授权，具有某些行政管理职权。

例5：会计师协会、律师协会、体育协会等社会组织在授权范围内成为行政主体。

例6：《村民委员会组织法》授权村民委员会在计划生育、文教卫生等事项上享有行政管理职权。

2.受委托的组织

受委托的组织以委托主体的名义，在委托事项范围内实施行政职能，相应的法律责任由委托主体承担。

第1，委托的对象包括行政机关、组织和个人。

第二，权力的来源并非法律、法规和规章，而是行政机关的委托行为。

第三，受委托的组织只是实施行政职能的行为主体，而非职权主体、名义主体和责任主体。

第四，委托的合法要件包括：行政委托本身合法有效，受委托的组织以委托机关的名义行事，受委托的组织不得超出委托事项的范围，受委托的组织不得转委托，委托机关应当将委托的对象以及委托的内容公开。

此外，需要特别注意的是，行政处罚权可以委托给社会组织，行政许可权只能委托给行政机关，行政强制措施禁止委托，部分行政强制执行可以委托（代履行）。

二、行政机关的组织和编制管理

（一）中央行政机关

1.国务院

最高国家权力机关的执行机关，最高国家行政机关。国务院的组成人员，包括总理、副总理、国务委员，各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长。国务院实行总理负责制。国务院工作中的重大问题，须经国务院常务会议或者全体会议讨论决定。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。

国务院行政机构的设置包括以下两个方面的内容：

（1）机构的类型、名称和职能；

（2）内设机构的名称和职能。

国务院行政机构的编制管理包括以下两个方面的内容：

（1）机构人员定额和人员结构比例；

（2）机构领导职数和司级内设机构领导职数。

例：国务院工作中的重大问题，须经国务院全体会议讨论决定。（×）

2.国务院办公厅

协助国务院领导处理国务院的日常工作，并无独立的行政职权，不具有行政主体资格，无权制定行政规章，行政主体。依据《国务院组织法》的规定 国务院直接设立办公厅，由国务院秘书长领导。

例1：国务院可以不设办公厅。（×）

例2：国务院办公厅由国务院总理领导。（×）

3.国务院组成部门

包括国务院各部、委员会、中央人民银行、审计署等合计25个部门，履行国务院基本的行政管理职能，具有行政主体资格，有权制定行政规章。国务院组成部门的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定。在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。

例：国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院决定。（×）

4.国务院直属机构

包括各种总署、总局或局等合计14个直属机构，主管某项专门业务，除了国务院参事室以外，具有独立的行政管理职能，具有行政主体资格，有权制定行政规章。其设立、撤销或者合并，根据工作需要和精简的原则，由国务院决定。

例：国务院直属机构履行国务院的基本行政管理职能。（×）

5.国务院办事机构

包括国务院侨办、港澳办、法制办和研究室合计4个办事机构。协助国务院总理办理专门事项的行政机构，不具有独立的行政管理职能，不具有行政主体资格，无权制定行政规章。它的设立、撤销和合并由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。

例：国务院港澳办针对港澳事务制定发布规章。（×）

6.国务院组成部门管理的国家行政机构

由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能，具有行政主体资格，但无权制定行政规章。它的设立、撤销和合并，由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。国务院组成部门管理的国家行政机构不是该主管部门的内设机构。

例1：国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销和合并由国务院组成部门决定。（×）

例2：国务院组成部门管理的国家行政机构是该主管部门的内设机构。（×）

7.国务院议事协调机构

承担国务院行政机构重要业务工作组织协调任务的行政机构，不具有行政管理职权，不具有行政主体资格，无权制定行政规章。它的设立、撤销和合并由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。国务院议事协调机构不单独确定编制，所议定的事项，经过国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经过国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。

《国务院行政机构设置和编制管理条例》仅对上述国务院行政机构进行了规定，除此之外，国务院还设有国有资产监督管理委员会这一直属特设机构，具有行政主体资格，有权制定行政规章。国务院直属事业单位中，证监会、银监会、保监会、社保基金理事会、地震局、气象局、档案局具有行政主体资格，有权制定行政规章。

8.国务院行政机构的职能调整和内设机构

国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构在职能分解的基础上设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家行政机构根据工作需要可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。国务院行政管理机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并，由国务院行政机构根据国家有关规定决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。

注意：国务院机构的设立、撤销和合并以及职能调整和内设机构的增设、撤销和合并，呈现出“一高一低”的规律。绝大多数情况下由国务院决定，唯有国务院组成部门的设立、撤销和合并由全国人大或者全国人大常委会决定，国务院处级内设机构的设立、撤销或者合并由行政机构自身决定，报国务院编办备案。

例1：国务院组成部门可以只设立处级内设机构。（×）

例2：国务院内设机构的设立、撤销和合并由行政机构自身决定，报国务院编办备案。（×）

9.国务院行政机构的编制管理

国务院行政机构的编制，是对国务院行政机构人员的数量定额和领导职数的管理制度。国务院行政机构的编制确定原则，实行依据职能配置和职位分类实行精简的原则。国务院行政机构编制的确定，在国务院行政机构设立时进行。

编制方案的内容包括：

（1）机构人员定额和人员结构比例；

（2）机构领导职数和司级内设机构领导职数。

国务院行政机构编制的增加和减少，由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。

例：国务院行政机构编制的增加和减少，由国务院编办批准。（×）

注意：司考对国务院机构设置和编制管理的考查，要求考生精准记忆各种情形的决定机构。

以上是小编分享的司法考试知识点，眼看距离考试越来越近，希望各位考生可以抓紧时间复习，充实自己，争取在考试中拔得头衔。还想了解更多有关法考相关信息的考生，多多关注小编的分享，希望通过这些分享可以让大家收获更多。查询请登录坦途网司法考试频道。