2020年MPA管理学复习笔记第1章

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第1章公共组织理论

一、概念

1、公共组织

是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指国家机关组织。

2、管理层次与管理幅度(公共组织结构的主要概念)

管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。划分目的在于区分工作任务和职权的轻重。一般而言，公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。高层重决策，中层重承上启下，基层重执行。

管理幅度指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。它是衡量管理工作复杂性的重要标志，一项工作越复杂，管理幅度一般越宽。

管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系，管理层次越多，管理幅度越小;管理层次越少，管理幅度越大。管理层次多、管理幅度小的组织结构，为底宽上窄的尖形结构。优点是权力集中，便于统一行动，缺点是决策容易执行走样，同时限制积极、主动性发挥;而管理层次少，管理幅度大的组织结构，形态扁平，是一种扁形结构，优点是决策、执行灵活迅速，积极主动性得到发挥，缺点是由于上级对下级控制不强，集体行动难度大。实践中，人们总是力图把尖形与扁形结合起来，扬长避短，设计令人满意的结构。

3、组织冲突与组织协调

组织冲突指因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发的组织间行为的“不合辙”。通常有三种形式：

A目标与顾客的冲突。目标导向型与顾客导向型的冲突，如美国卫生及公众服务部管制卫生及福利项目，而退伍军人管理局则要为顾客谋最.大利益，于是冲突产生。

B功能与领域的冲突。即“条条”与“块块”的冲突(条是垂直的，块是地方的)。财政部要求对地方财政部门加强管理，而地方则希望对其实行属地管理。

C目标间的冲突。不同组织的目标领域发生交叉，引起冲突。如警察与消防员皆参与处理危机事故，领域重叠，可能引发冲突。

组织协调可分为水平协调与垂直协调，水平协调指组织间水平方向上的合作，如利益相关组织通过协商达成协议;垂直协调指上级对下级组织冲突进行的协调。

过去人们认为组织冲突竞争可增强组织活力，如今人们则更强调组织合作模型。

4、公共选择理论

公共选择理论用以解释组织行为，它假定组织中的个体是“经济人”。经济人是自利的、理性的、效用的最.大化者，因此个体行为难以与集体行为达成一致，因为组织行为对公共组织产生的收益是公共物品，具有消费的非排他性，其他人不付成本就能参与享受，好“搭便车”，于是不会主动采取行为。同时，政府作为经济人，也谋求自身利益的最.大化，是预算最.大化者，没有提高效率、降低损耗的动力，过分增加政府产出不会被指责浪费，而是提高公众中的声望，完全符合自身利益最.大化原则。这也解释了政府规模一直膨胀的现象。

它是应用经济学的假定和方法来研究公共决策问题的一个研究领域，其核心主题是应用经济学的方法来说明市场条件下政府干预行为的局限性和以及政府失败问题。

5、公共组织生态环境

指公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。组织环境可分为一般环境、具体环境。一般环境影响一切组织，具体环境影响个别组织。

6、政府再造

公共组织是一个不断与其环境发生作用的开放系统。面对环境变化，公共组织必然要进行变革。90年代以来最引人注目的公共组织变革理论即政府再造理论。它是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力。并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。简单说，就是用企业化体制来取代官僚制。

二、简答

1、简述公共组织的构成要素?

A组织人员。任何组织都以人为核心，组织首先是人际关系体现。

B组织目标。组织都是为了实现目标而建立，决定了组织发展方向。

C职能范围。职能范围是组织目标的具体化，明确组织工作活动领域和职能范围。

D机构设置。机构承载组织权力，是组织内部分工的结果。

E职位设置。一定机构内职位(职级、职数、职责)的确定，保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。

F权力与职权。来自于组织认可，与职位密切相关。

G权责划分。指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。

H规章制度。指以书面形式对组织构建、程序、行为进行严格规范。

I团体意识。形成组织目标的共同心理基础。

J组织设计。主要是组织结构的分化整合以及组织目标的修正。

K支持硬件。物质硬件的支持，包括场地、办公设备、经费等。

L技术与信息。包括组织活动过程中采用的科学技术，也包括组织决策原则、方式在内的政治技术。

2、列举公共组织的类型?

公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。它包括政府组织、第三部门组织。主要类型有：

A按财务-会计标准分类。有利于加强审计和监督。包括六种：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。

B按公共权力标准分类。包括三种：强制型(政府部门，如纳税)、半强制型(消协、行业协会，一定强制性，但是可对抗的)、非强制型公共组织(研究所、基金会、院校)。

C按权.威与等级结构标准分类。包括三种：古典模型(强调分工、效率)、官僚模型(强调制度服从)、第三部门行政模型(委员会，而非单一行政人员权.威)。

3、列举公共组织的一般结构形式?

公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。一般有以下形式：

A直线结构。单一垂直领导，结构简单，传递速度快，但容易导致僵化，规模不大。

B职能结构。每个上级部门没有单一服从自己的下级部门，每个下级部门也不只服从一个上级部门。拓展了管理事务范围，适合复杂管理，但如缺乏协调，会造成政出多门、混乱局面。

C直线-职能结构。每个上级部门有单一服从自己的下级部门，但这个下级部门需接受其它上级部门的指导与监督。既有垂直领导，也有水平领导。缺点是垂直领导可能排斥水平领导。

D矩阵结构。又叫适应性组织。以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构履行任务的结构。垂直领导(原有等级内)与水平领导(临时机构内)并重，有利于发挥组织成员综合优势，适合复杂工作。缺点是双重领导，以及稳定性较差。

4、列举公共行政人员的行为类型?

公共组织尤其是行政组织中的人的行为方式有其特别之处，主要有三种基本模式。

A成人发展模型。根据人的不同阶段，20岁时工作满足感低，倾向学习，承受能力差。30岁时经过社会化和个人成长后，进入职业稳固期。40岁面临中年危机，满意感急速下降。50岁，满意感重新恢复。退休前满意感又下滑。

B文化行为模式。不同民族文化背景下，行政人员行为不同。包含多个维度：避免不确定性，个人主义-集体主义，刚性气质-柔性气质，长期取向-短期取向，权力距离。如权力距离是接受不平等权力分配的程度，美国人接受距离小，则个人参与决策热情高;而法国、意大利则反之，愿意依赖上级。

C政治行为模式。根据政治因素描述个体行为。分为乡下型(忠诚度高，追求声望，在乎升迁)、都市型(只在乎能否让自己自由发挥)。或制式型(类似乡下型)、专才型(类似都市型)、混合型(不在乎声望，但希望升迁)

5、我国政府组织的结构?

A纵向结构。宏观??中央层次，地方行政组织的层次。如省、市、县、镇

微观??行政组织内部的工作层次关系。如部、厅、局、所

B横向结构。决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。

在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。

6、列举公共组织一般环境构成的因素?

包括文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、经济、社会等。其中最重要的是政治、经济、文化、技术环境。

A政治环境。政治环境对公共组织行为加以规范和引导，主要包括政治体制(决定公共组织的地位和作用)、政治权力(公共组织的权力)、国家结构(决定活动范围)、政府机构、政治制度、公共政策(决策对公共组织施加影响)等方面。

B经济环境。经济环境的基本要素主要包括经济体制(计划经济全面干预、市场经济有限范围)、经济利益(决定公共组织目标，有的倾向效率，有的倾向公平)、经济实力(实力大，影响力就大)、产业结构(产业结构调整，就会带来公共组织重建或目标重塑)等方面。

C文化环境。文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织影响较为缓慢，但时间更长。主要要素有：认知水平(决定处理公共问题方式)、价值(对待社会事务态度)、意识形态(使目标更鲜明)、行为规范(决定交流方式)、道德传统(自愿发挥角色功能)等。

D技术环境。包括经验技术、实体技术、与知识技术。制约着组织管理和活动方式方法。农业技术支持农业型组织，工业技术支持工业型组织，今天，信息技术从多方面影响公共组织结构和行为，技术环境在地位前所未有。

7、简述公共组织的生命周期?

公共组织是一个不断与其环境发生作用的开放系统，有其产生、成长、衰落的过程。公共组织在其环境中完成每一个生命周期，具体表现在：

A产生阶段。组织规模较小，组织结构非规范化，组织管理以个人创造性方式为主。问题在于缺乏管理机制，目标不清晰，提供产品服务单一。(产生)

B集体化阶段。组织迅速扩张，组织管理规范制度形成，进入非人格化阶段。问题是集权与基层自主权的矛盾。(扩张)

C规范化阶段。组织规模相对稳定，管理规范，开始大量采取授权管理，注重公共产品服务质量。问题是官僚习气形成，组织繁文缛节降低组织效率，创新受到限制。(稳定)

D精细阶段。科层结构达到极限，组织内部分工进一步细化，出现项目小组和跨部门团队，管理权进一步向基层下放。问题是官僚习气日趋严重，组织僵化。(极限并衰退)

三、论述

1、论述行政组织体制的基本类型。

行政组织体制的基本类型可以按照不同的标准来划分。

A根据行政组织中最高决策权所属人数分为首长制和委员制

首长制即独任制，优点是权力集中，责任明确指挥有力，易于保守秘密，减少摩擦，迅速完成任务。缺点是容易滥用权力，独断专行，无人监督牵制。与首长能力密切相关。

委员制即合议制，优点是集思广益，处事周全，有利于权力监督。缺点是：责任不明确，易推诿争功，力量有时难以集中，决策迟缓，容易泄露机密。

在我国实行首长制，也吸收了委员制长处，重大问题经集体讨论由首长集中决定。

B根据行政组织构成单位的功能和性质分为层级制和职能制

层级制又称分级制，优点是组织系统业务相通，便于沟通领导，权力集中，易于指挥。缺点是上级任务繁杂，缺乏专业分工，工作弹性小，行政首长权力集中，容易造成独断专行。

职能制又称分职制。优点是分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长可进行宏观管理。缺点是分工单位无力全局协调，责任不明，过细分工容易政出多门。

目前大都是将层级制与职能有机结合起来，以层级为基础，在每一层级进行职能分工。在我国，层级如国务院、省、市、区、乡，职能如国务院设若干部委。

C根据行政组织权力的使用特点分为集权制和分权制

集权制权力集中在上级机关，下级仅有有限裁量权。优点是标准一致政令统一，便于集中力量，统筹兼顾。缺点是下级积极性不能得到发挥，不能及时处理行政事务，容易导致独裁。

分权制是下级组织有较大裁量权，优点是可因地发挥特长处理事务，易激发积极性。缺点是权力分散，上级组织与下级目标有时不一致，彼此分离，甚至造成组织分裂。

孙中山认为：凡事务有全国一致之性质者，划归中央;有因地制宜之性质者，划归地方。

D根据行政部门中同一层级所受的指挥和控制分为完整制和分离制

完整制又称集约制，组织中同一层级的各个机关受一个机关或首长指挥、监督的组织体制。优点是权责分明，结构统一，有利于领导机构全局统筹和行政命令执行。缺点是行政权力过分集中，下属单位缺乏自主性。

分离制又称独立制，组织中同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长指挥、监督的组织体制。优点是：独立性大，措施灵活，针对性强。缺点是机构间协调有难度，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱。

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